摘要：通过对我国近年来的农田水利建设所面临问题和困境进行梳理，以农田水利融资方式为切入点，构建了博弈、数理模型加以分析研究，提出建立多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施融资机制，针对不同性质的农田水利项目创新水利融资渠道，以促进农田水利事业的良性发展。

　　关键词：农田水利；博弈模型；融资；水利投资主体

　　０、引言

　　我国是一个农业大国，农业在我国国民经济占有重要地位。但我国水资源时空分布不均匀，农业的发展在很大程度上依赖农田水利工程的建设和完善，农田水利设施对于现代农业的发展起着尤为重要的推动作用，水资源已经成为关系农业经济和农村社会发展的战略性要素；同时农田水利又拥有水利的共性，以其所具有的巨大的外部效应和非经济促进效应促进着宏观经济的协调、健康可持续发展。

　　１、农田水利基础设施现状

　　十一五期间全国水利投资规模达６３００亿元，远超预计的４６２８亿元。国家每年水利投资力度很大，但主要用于大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到足够的重视。自２０世纪８０年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，很多工程都出现了老化失修，农田水利基本上处于“吃老本”的状态有些地区由于缺乏资金甚至无力维修，很多渠道和水库或被泥沙拥堵或被用来排放污水。

　　根据第２次全国农业普查数据显示，全国有７０％以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占９．５６％。据农业部统计，截至２００９年２月３日，河南、安徽、山东、河北、山西、陕西、甘肃等７个粮食主产区小麦受旱９５３．３万ｈｍ２。其中，严重受旱３７９．５万ｈｍ２，比２００８年同期增加３７４万ｈｍ２。全国众多地区如此大规模的干旱，除了与气象因素有关外，农田基础水利设施配套不全、灌溉能力脆弱也是很重要的原因。从总体上看，现有农田水利基础设施不具备抗御大旱的能力。对此，水利部提供的数据做了进一步佐证：我国现有耕地１．２１７亿ｈｍ２，只有０．５７８亿ｈｍ２有灌溉条件，其余的是没有灌溉条件的“望天田”。已建成的０．５７８亿ｈｍ２灌溉耕地，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率只有４６％，灌溉保证率多数只有５０％～中国农村水利水电７５％。大型灌区４３４个，有效灌溉面积０．１６７亿ｈｍ２，其中骨干工程的完好率仅达到６０％；中小型灌区４万多个，有效灌溉面积０．４０７亿ｈｍ２，设施完好率不足４０％。

　　可见，我国农田水利设施的现状，令人担忧。它既难以为农业可持续发展创造生产条件和生态环境，也无法保障我国粮食生产安全。这就需要加大农田水利建设投入，不断改善农田水利设施，增强抗旱排涝的能力。

　　２、农田水利融资面临的问题

　　改革开放以来，随着市场经济体制改革的不断深入，水利建设资金来源渠道也日益多样。目前水利建设资金的主要来源有国家投资，包括中央预算内拨款、预算内专项和中央水利建设基金、自筹资金、国内银行贷款、利用外资、企业债券等等，我国的水利投资主体多元化初步形成。

　　但是，农田水利行业具有很大的特殊性，税费改革制度实行以来，国家投资主体实际上退出了中小型农田水利设施的融资。国家希望靠市场之手的调节优化资源配置，解决农田水利设施的融资问题。但结果是农田水利设施的建设长期缺乏资金，难以管理和维护，建设于２０世纪６０、７０年代的农田水利系统逐渐老化失修，大多丧失其原有的功能，最终在特大旱灾到来时难以发挥作用。从微观层面来看，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有５种：农民、基层政府、中央政府、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。然而，随着工业化和城镇化步伐的加快，农村劳动力外流。这些因素对农田水利基本建设的融资方式、组织形式、工程管理均产生了深刻影响。在新时期如何响应中央一号文件，对农田水利设施进行有效融资，保持农田水利的持续发展，除了需要政府的宏观调控，还要在诸多方面进行创新和探讨。

　　本文从博弈理论出发，探讨农田水利投资主体间面临的利益权衡。由于农田水利设施大多具有公益性或者准公益性特征，直接经济效益有限，仅从经济角度分析，暂不考虑私人企业和金融机构的参与。

　　３、从博弈理论角度分析农田水利投资主体划分

　　３．１受益农民群体之间水利投资博弈存在“囚徒困境”，需要政府投资

　　假设要在某河段修建一个中小型农田水利工程。该农田水利工程是否投资，投资规模大小等核心问题取决于当地农民群体间的相互博弈。在不考虑政府投资和行政措施影响的前提下，该工程的修建与否，构成了一个典型的“囚徒困境”。

　　假设该工程共需投资１４单位，工程建设后的防洪受益为２０单位，为简化模型假定只有两人参与投资和利益分配。该农田水利工程效益将由这两人平分（即各得１０个单位的效益），参与人分别为农民甲和农民乙。每个参与人可选择的战略均为投资和不投资。

　　该收益矩阵的解释是，如果农民甲和农民乙共同投资，其各自的收益分别为３；如果甲投资乙不投资（或甲不投资乙投资），则出资方的收益为－４，不出资方的受益为１０；如果甲乙均不投资，收益均为０。根据博弈理论的相关解释，该囚徒困境的纳什均衡为“不投资，不投资”。因为，假定为理性人的甲乙在不知道对方投资还是不投资的情况下，各自的最优战略总是不投资。如果将参与投资方扩大到整个受益农民群体，原本都是理性人的受益农民个体，在面对该农田水利工程的投资决策时，却出现了集体不理性，即没有出资方，该水利设施永远得不到修建，各方受益都为零。这表明农田水利设施的建设，需要有政府的投资，打破原有的均衡，使得非均衡的结果得以实现。

　　３．２中央政府投资和地方政府农田水利投资存在“智猪博弈”，中央政府投资为主的投资结构决定了农田水利投资规模有限

　　一般来讲，大中型农田水利工程具有外部性。大中型农田水利工程的兴建除了给当地政府带来一定的收益外，还会对下游地区产生其他的外部性效益，如防洪减灾、水产养殖的效益，这些效益是中央政府得到的效益。因此，在工程兴建的收益中，中央政府获取的收益要大于地方所获取的收益。这类工程的兴建、投资涉及中央政府和地方政府之间的博弈，每类参与者都有两种可选择的战略行动，投资或者是不投资。

　　假设在某一流域的上游兴建一个控制性农田水利工程，投资博弈的参与者为政府和地方政府。假设工程兴建可获得８单位投资收益，但是需要４单位的投资支出。工程修建完毕，中央政府可以获取５单位收益，地方政府可以获取３单位收益。如果中央政府和地方政府共同投资，那么工程投资所需的支出在中央政府和地方政府之间平均分摊。这样，中央政府获取的收益大于成本，地方政府分享的收益大于成本。这一博弈就构成了经典的“智猪博弈”。这个博弈没有占优战略均衡，博弈的均衡解总是中央政府先行投资，而地方政府总是选择不投资。不管中央政府投资还是不投资，不投资总是地方政府的占优战略。而给定地方政府依照其占优战略行动，即不投资，中央政府的占优战略就是投资。因此，在“智猪博弈”中，中央政府充当“大猪”角色，而地方政府的角色类似于“小猪”。这样简单的博弈模型，可以解释传统的水利建设机制，也就是主要依靠中央投资的机制。

　　这种机制造成的直接后果是，一方面，单独依赖中央政府的财政资源决定了农田水利设施的总规模有限。另一方面，地方政府的财政资源和积极性没有得到很好的调动。实际的结果是，只有中央政府一个投资主体，其结果不可能是全社会最优的。因此，必须建立起多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施融资机制，促进农田水利事业的良性发展。

　　４、农田水利融资渠道的创新研究

　　农田水利产品具有多种形式，从公共产品的角度看水利可以为公益型水利项目、准公益型水利项目、非公益型水利项目。由于各种水利活动的商品特性的不同，各种水利产业背后的运行机制不同，其对应的融资渠道也应该有所区别，最终建立起多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施融资机制。

　　４．１公益型水利项目融资渠道的创新

　　目前，公益型项目的投资主要从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其他水利专项资金中解决，但这些融资渠道的资金投入对于公益型水利项目仍然存在较大的资金缺口，因此，公益型水利项目的融资渠道仍需拓展。如扩大财政对社会公益型水利建设项目的投资比例；适度发行水利建设专项国债、彩票，支持水利建设；积极推行农田水利保险制度，加大公益型项目的经济补偿；加大公益宣传，吸取社会各界无偿捐赠、冠名赞助等。

　　４．２非公益型水利融资渠道的创新

　　非公益型项目投资是讲求回报的，以自身产生的经济效益来维持和发展。因此，项目建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集，项目投资形成的资产经营性资产，要负责保值增值。

　　由于自身产生经济效益，在利润驱使的情况下，非政府资金可以也是愿意进入的。随着国家价格改革，主要是水价和电价的逐步到位，依靠市场经济机制，非公益型的水利建设项目是能取得平利润和超额利润的。因此从长远看，这一部分项目投资的主体应当是企业，投资行为是一般的企业行为。目前扩大这类项目筹资的渠道有６条：加大利用贷款力度；加大吸引外资的力度，大型的农田水利项目可以采用ＢＯＴ融资；采用股票和债券筹资；加快现有农田水利工程产权制度改革，盘活现有水利资产；中小型农田水利项目与当地企业联手；随着私募基金的日益正规化，可以考虑利用私募股权基金。

　　４．３准公益型水利项目融资渠道的创新

　　在实践中，水利工程特别是大型农田水利工程项目，一般具备防汛抗洪、水产养殖、环境保护、航运等综合性功能，也就是说，社会公益性和竞争经营性同时具备，从工程体上不能分离出来。可以依据上述项目分类理论，将水利工程的综合性能进行科学分解，把社会公益性和竞争经营性投资各占的比例进行合理的界定和划分。社会公益性投资部分主要由国家负担，竞争经营性部分投资则主要由企业负担，建立灵活有效的融资机制。

　　５、结语

　　综上所述，随着农村税费改革的实施，市场机制逐步发挥了作用，但仍需要政府的政策引导和管理监督。建立立多元化的水利融资体制，加快水利投融资体制改革加强政府的服务职能，细分水利融资做到政府投资和资本经营相结合。公益性农田水利项目仍需要政府必要的财政支持，准公益性和非公益性农田水利项目可通过资本市场发展直接融资，扩大基层水利直接投资充分发挥财政资金的导向作用，重构农户合作机制，建立新型农田水利建设投入和管理机制。同时可探讨学习借鉴各国经验，运用税收杠杆推进农村水利基础设施建设。